Emmanuelle Boulineau est professeur de géographie à l’ENS de Lyon et chercheuse au laboratoire Environnement, Ville, Société (UMR EVS). Ses recherches portent sur la géographie politique de l’Europe centrale et orientale et sur les modalités spatiales de l’intégration européenne de la Bulgarie et des Balkans.

Michel Foucher est géographe, essayiste, diplomate et ancien ambassadeur.

Sylvain Kahn est professeur  à Sciences Po. Docteur en géographie, agrégé d’histoire, ancien élève de l’École normale supérieure lettres et sciences humaines, il est chercheur au Centre d’histoire de Sciences Po. Il a consacré deux décennies de recherche à l’expérience géopolitique unique qu’est l’Union européenne.

Catherine Biaggi, inspectrice générale de l’éducation du sport et de la recherche, assure la modération.

I – L’intégration territoriale de la Bulgarie et de la Roumanie : des transformations concrètes, mais inachevées (Emmanuelle Boulineau)

A – Un retour dans l’Europe après la fin de la guerre froide

L’intégration de la Bulgarie et de la Roumanie doit d’abord être replacée dans le contexte de la fin de la division de l’Europe. La chute du mur de Berlin en 1989, puis l’effondrement de l’Union soviétique en 1991, ouvrent une nouvelle période pour les pays d’Europe centrale et orientale, longtemps intégrés au bloc socialiste.

Pour ces États, l’adhésion à l’Union européenne représente souvent un « retour dans l’Europe ». Cette expression traduit un désir de reconnexion politique, économique et culturelle avec l’Europe occidentale, mais également une attente de reconnaissance et de prospérité.

Les élargissements de 2004 et de 2007 s’inscrivent dans cette dynamique. La Bulgarie et la Roumanie rejoignent l’Union en 2007, après plusieurs autres pays d’Europe centrale et orientale admis en 2004. Ce décalage a pu susciter une certaine déception dans les deux pays, qui espéraient intégrer l’Union dès la première vague.

L’adhésion repose notamment sur deux objectifs complémentaires :

  • favoriser la convergence économique, afin de rapprocher les niveaux de développement des nouveaux États membres de la moyenne européenne, vers la prospérité.

  • renforcer leur connexion aux réseaux de transport et aux grands axes de circulation européens.

B – Les infrastructures de transport comme instruments de l’intégration

Cette politique vise à établir un arrimage à l’Ouest par les transports. Elle répond à une logique économique : accélérer les échanges, fluidifier les déplacements et renforcer la compétitivité du marché européen. Les corridors de transport orientés d’est en ouest doivent ainsi reconnecter les pays anciennement socialistes aux principaux centres économiques de l’Europe occidentale. 50 % du trafic marchand se fait par la route dans l’Union européenne.

Les panneaux signalant le financement européen de nombreux chantiers en Bulgarie et en Roumanie illustrent cette présence concrète de l’Union. La rénovation de l’aéroport de Sofia ou la construction de routes bénéficiant de fonds européens rendent l’action de l’Union directement perceptible dans les territoires.

La logique de l’intermodalité (par les conteneurs) est aussi significatif. Cette politique de transport a été emblématique pour construire la cohésion de ces pays d’Europe centrale.

Le Danube constitue une importante frontière fluviale entre la Roumanie et la Bulgarie. Il s’agit de la plus longue frontière fluviale en Europe : 470 km. Pendant la période socialiste, les possibilités de franchissement étaient pourtant limitées et reposaient largement sur des bacs. La construction d’un second pont (ferroviaire et autoroutier) sur le Danube, financée avec le soutien européen, symbolise donc la reconnexion de territoires auparavant insuffisamment reliés. Il a pour but d’accélérer les flux.

Le développement des infrastructures doit toutefois être nuancé. Plusieurs projets demeurent inachevés, notamment certaines liaisons routières rapides et l’électrification de lignes ferroviaires. La réalisation des travaux est ralentie par des contraintes techniques, financières et administratives. La capacité à absorber et à utiliser efficacement les fonds européens constitue également une difficulté.

C – Un objectif de convergence économique (par le PIB) qui masque de fortes disparités territoriales

Les politiques européennes ont contribué au rattrapage économique des pays d’Europe centrale et orientale. Le PIB par habitant de ces pays représentait environ 50 % de la moyenne de l’Union en 2004, contre près de 80 % en 2023.

Cette progression témoigne d’une convergence économique importante. Elle ne signifie cependant pas que les bénéfices de l’intégration sont répartis de manière homogène au sein des États.

Les régions capitales concentrent une part considérable des richesses, des investissements et des emplois. Bucarest, par exemple, représente environ 24 % du PIB roumain. Le région de Bucarest est la 7ème région la plus riche de l’Union européenne à 27. La région de Sofia concentre près de 44 % du PIB national.

Cette concentration contraste avec la situation de nombreuses régions périphériques, qui connaissent un moindre dynamisme économique et semblent délaissées. Le déclin démographique est marqué en Bulgarie (moins 20 % de population depuis les années 90) et en Roumanie (1 Roumain sur 4 en migration). Les habitants de ces territoires peuvent alors s’interroger sur les bénéfices concrets de l’appartenance européenne.

D – Les limites de la politique de cohésion et les contradictions du développement

La politique de cohésion vise à réduire les écarts de développement et à accompagner les territoires les moins favorisés. Cependant, elle coexiste avec des logiques de compétitivité qui peuvent favoriser la concentration des activités dans les métropoles les plus attractives.

Les investissements étrangers, notamment dans la grande distribution, ont profondément transformé les grandes villes de Bulgarie et de Roumanie. Les enseignes internationales et les infrastructures modernes témoignent de leur insertion dans les circuits économiques européens.

Ces investissements stimulent la croissance et créent des emplois, mais leurs effets se concentrent souvent dans les territoires déjà les mieux connectés. Il existe ainsi une tension entre la recherche de compétitivité économique et l’objectif d’un développement territorial plus équilibré.

La difficulté tient également à l’évolution des pratiques administratives. Les pays qui avaient hérité de systèmes politiques très centralisés ont dû apprendre à organiser des politiques territoriales et à mobiliser des financements à l’échelle régionale.

La politique de cohésion doit donc être comprise comme un processus d’accompagnement de longue durée.

E – Le défi démographique et les effets des migrations

La Bulgarie et la Roumanie sont confrontées à une forte diminution de leur population depuis 1990, ainsi qu’au vieillissement démographique. Une baisse de population particulièrement marquée en Bulgarie et d’une émigration importante en Roumanie sont à souligner.

L’ouverture européenne a facilité les mobilités professionnelles. De nombreux Roumains (estimation en 2020 à 4 millions) et Bulgares (1,7 million en 2020) sont partis travailler dans d’autres États membres, notamment dans le secteur agricole. Ces déplacements peuvent être temporaires, donc non définitifs. Il peut s’agir de migration circulatoire.

F – La construction d’une Europe des citoyens

La faiblesse de la participation électorale dans plusieurs pays et les tensions entourant certaines élections rappellent que la consolidation démocratique demeure un enjeu. L’annulation de l’élection présidentielle roumaine en raison de soupçons d’ingérences russes, illustre cette question sensible.

L’objectif d’une Europe des citoyens consiste donc à dépasser une intégration essentiellement économique pour renforcer l’appropriation démocratique du projet européen.

II – Les dynamiques de l’élargissement (Sylvain Kahn)

A – L’élargissement, une dimension permanente du projet européen

La construction européenne est un processus ancien, engagé depuis plus de soixante-dix ans, qui a connu de nombreuses crises sans disparaître.

Les crises font partie de son fonctionnement historique : elles obligent les États à négocier, à rechercher des compromis et à élaborer de nouvelles solutions. La persistance de l’Union malgré les difficultés constitue un élément essentiel pour comprendre sa solidité.

L’élargissement est indissociable de cette construction. Dès les débuts du projet européen, la possibilité pour d’autres pays de rejoindre les premiers États participants est envisagée. La déclaration Schuman de 1950, qui ouvre la voie à la Communauté européenne du charbon et de l’acier, s’inscrit dans cette perspective d’ouverture.

L’élargissement n’est donc pas seulement une succession d’adhésions nationales. Il constitue une dynamique structurelle du projet européen. Depuis sa création, l’Union suscite régulièrement de nouvelles demandes d’adhésion.

B – Parler d’« extension » plutôt que d’« expansion »

Il faut privilégier le terme d’« extension » à celui d’« expansion ». Le mot « expansion » peut en effet suggérer qu’un centre politique impose son influence à une périphérie. Sylvain Khan considère qu’il n’existe pas de volonté impérialiste dans l’Europe communautaire.

L’adhésion à l’Union européenne repose, en principe, sur une démarche volontaire. Les pays candidats souhaitent rejoindre l’Union, tandis que les États déjà membres doivent accepter leur entrée.

Les États candidats doivent satisfaire à des conditions et adapter leurs institutions et leurs politiques. Toutefois, l’adhésion ne correspond pas à une conquête territoriale imposée.

C – Les élargissements successifs et leurs spécificités

L’histoire des élargissements peut être organisée en plusieurs grandes séquences, chacune correspondant à un contexte politique et géographique particulier. On distingue quatre vagues.

Le premier élargissement, en 1973, voit l’entrée du Royaume-Uni, du Danemark et de l’Irlande. Ces pays très industrialisés sont la terminaison de la « banane bleue ». Cet élargissement clôt la création de la CECA (1951) et du marché commun (1957).

Les élargissements méditerranéens des années 1980 concernent la Grèce, puis l’Espagne et le Portugal. Ces États sortent de régimes autoritaires et s’inscrivent dans une dynamique de consolidation démocratique.

L’élargissement de 1995 concerne l’Autriche, la Suède et la Finlande. Ces trois pays présentent des niveaux de développement élevés, des économies avancées et des traditions politiques proches de celles de l’Europe occidentale. Leur neutralité avait toutefois constitué un obstacle dans le contexte de la guerre froide. La fin de la division de l’Europe rend leur adhésion possible.

Le grand élargissement de 2004, prolongé en 2007 et 2013, représente un changement d’échelle. Il intègre de nombreux pays anciennement communistes d’Europe centrale et orientale. Les situations sont cependant diverses : les États baltes sont d’anciennes républiques soviétiques, tandis que d’autres pays appartenaient au groupe des démocraties populaires ou à l’ancienne Yougoslavie. Ces pays partagent une expérience de sortie du communisme, mais leurs trajectoires historiques, leurs structures économiques et leurs cultures politiques sont loin d’être identiques. Il est donc réducteur de les considérer comme un ensemble homogène.

La réunification allemande constitue un cas particulier : l’ancienne République démocratique allemande rejoint l’espace communautaire par l’intégration à la République fédérale, sans suivre un processus d’adhésion comparable à celui des autres pays candidats.

D – Une dynamique d’adhésion qui ne s’est jamais complètement interrompue

Après le grand élargissement, le processus d’adhésion ralentit. Plusieurs pays restent longtemps dans une forme de salle d’attente, avec des candidatures qui progressent peu ou sont bloquées.

La guerre menée par la Russie contre l’Ukraine relance la question de l’élargissement. L’Ukraine et la Moldavie obtiennent le statut de pays candidats, tandis que les perspectives européennes de plusieurs pays des Balkans occidentaux demeurent au centre des discussions.

Ce nouvel élargissement ne peut pas être considéré comme une simple répétition des précédents. Il répond à un contexte géopolitique profondément modifié, dans lequel l’Union européenne doit tenir compte de la guerre, de la sécurité de ses frontières et des relations avec la Russie.

E – Un élargissement géopolitique qui transforme les critères et les modalités d’intégration

Les élargissements précédents étaient largement présentés comme des processus de convergence démocratique, juridique et économique. Les pays candidats devaient adapter leurs institutions et leur législation aux exigences européennes, notamment aux critères de Copenhague.

Dans le contexte actuel, ces exigences demeurent importantes, mais elles se combinent avec une urgence géopolitique nouvelle. L’Union européenne cherche à soutenir l’Ukraine et à renforcer la stabilité de son voisinage oriental.

On peut donc envisager la possibilité d’une intégration graduelle : certains pays pourraient participer progressivement à des politiques européennes ou à certaines activités institutionnelles avant d’accéder à l’ensemble des droits liés à l’adhésion complète.

L’idée d’un élargissement progressif pose néanmoins des questions importantes. Elle suppose de déterminer les droits accordés aux pays concernés, leur participation aux décisions et les étapes nécessaires pour parvenir à une adhésion complète.

L’élargissement actuel représente donc une possible bifurcation dans l’histoire de l’Union européenne : la logique d’intégration demeure, mais ses finalités et ses modalités se recomposent sous l’effet des enjeux de sécurité.

III – Les nouvelles candidatures : entre urgence géopolitique et intérêts nationaux divergents (Michel Foucher)

A – La guerre en Ukraine, facteur majeur de recomposition

Le conflit russo-ukrainien constitue l’un des principaux éléments expliquant la relance de l’élargissement. L’Union est confrontée à une opposition géopolitique plus nette entre les États qui se reconnaissent dans son projet et ceux qui s’inscrivent dans la sphère d’influence russe.

Cette situation renouvelle la place de l’élargissement dans la politique étrangère européenne. L’Union doit désormais envisager ses frontières non seulement comme les limites d’un espace économique et politique, mais également comme un enjeu stratégique.

L’urgence russe représente le nouveau facteur. Il n’y aura plus d’adhésion en bloc, en raison des querelles nationalistes dans les Balkans. La Croatie cherche à intégrer le plus vite possible la Bosnie-Herzégovine, à cause des populations croates qui y vivent. Mais les Serbes ne le souhaitent pas.

B – Les États membres ne partagent pas tous les mêmes priorités

Malgré cette urgence, les États membres ne soutiennent pas tous les candidatures de la même manière. Leurs positions sont influencées par leur histoire, leur situation géographique, leurs intérêts économiques et les relations qu’ils entretiennent avec les pays candidats.

Beaucoup d’États membres sont frontaliers avec la Russie. Cela pèse sur les décisions de l’Union européenne :

  • La Finlande soutient l’Ukraine en raison notamment de son historique et de ses relations avec la Russie.

  • La Pologne soutient l’Ukraine, mais les relations entre les deux pays sont marquées par des contentieux historiques et par des enjeux économiques. Une adhésion ukrainienne pourrait également modifier l’équilibre des contributions et des financements européens dont bénéficie la Pologne.

  • La Slovaquie est prorusse. La Hongrie s’inquiète de la minorité magyarophone en Ukraine qui n’est pas très bien traitée.

  • La Roumanie soutient le rapprochement européen de la Moldavie, mais la situation de la Transnistrie, territoire séparatiste où la présence russe est importante, soulève des préoccupations.

  • La Bulgarie bloque le processus d’adhésion de la Macédoine du Nord en raison de désaccords relatifs à l’identité et au statut de populations parlant bulgare.

  • La Grèce et l’Autriche soutiennent la Macédoine du Nord.

  • L’Italie est favorable à l’adhésion de l’Albanie, en raison de ses investissements dans ce pays.

C – L’unanimité, une contrainte déterminante

La procédure d’adhésion nécessite l’accord unanime des États membres dans toutes les étapes : l’ouverture des négociations, la clôture des 34 chapitres et la décision finale.

Cette règle protège la souveraineté des États membres et oblige à rechercher un consensus. Mais elle rend également l’élargissement vulnérable aux conflits bilatéraux et aux stratégies nationales.

Adopter les décisions à la majorité qualifiée, comme le souhaite la France, affaiblirait le consensus.

IV – La coopération transfrontalière et ses limites (Michel Foucher)

A – La fin de la logique de séparation héritée de la guerre froide

Pendant la période socialiste, les relations entre États étaient encadrées par les structures politiques du bloc de l’Est. Les frontières ne favorisaient pas nécessairement les échanges entre pays voisins, même lorsque ceux-ci appartenaient au même ensemble politique.

Les infrastructures étaient souvent organisées selon des axes est-ouest, en direction de l’Union soviétique. Les liaisons entre certains pays voisins étaient peu développées, et les coopérations transfrontalières restaient très limitées.

La chute du bloc soviétique a ouvert la possibilité de nouvelles relations régionales. Toutefois, la disparition des frontières idéologiques n’a pas immédiatement entraîné une coopération étroite.

B – Des réseaux européens qui restent inégalement intégrés

Les ambitions de coopération ferroviaire et les projets visant à rapprocher les pays baltes, la Finlande et la Pologne ne se sont pas tous concrétisés.

Un exemple particulièrement significatif concerne les réseaux électriques. Après l’invasion russe de l’Ukraine, la déconnexion des réseaux électriques des pays baltes du système russe et leur synchronisation avec le réseau européen constituent une avancée majeure. Le système de circulation électrique à haute tension entre la Finlande et le Nord-Est de la Pologne est un exemple de coopération régionale qui fonctionne.

Les coopérations demeurent inégales. Les relations politiques entre les gouvernements, les difficultés économiques et les intérêts nationaux peuvent empêcher la mise en œuvre de projets communs.

C – Les mobilités individuelles, une autre forme d’intégration européenne

Les mobilités individuelles jouent un rôle essentiel dans l’intégration des sociétés européennes.

Les départs de travailleurs bulgares, roumains, bosniens ou albanais vers les grandes villes et les régions plus riches de l’Union permettent aux individus de trouver un emploi et d’améliorer leur situation économique, mais ils ont aussi des effets sur les territoires d’origine.

Les transferts financiers envoyés aux familles restées au pays représentent une ressource importante. Pourtant, ils ne suffisent pas toujours à compenser les conséquences sociales et démographiques du départ des travailleurs.

On peut noter le sentiment de déclassement ou d’humiliation que peut susciter la dépendance aux revenus envoyés depuis l’étranger. Une région peut recevoir de l’argent provenant de travailleurs partis ailleurs sans pour autant bénéficier d’un développement économique local suffisant.

Les mobilités européennes apparaissent donc comme une forme d’intégration ambivalente : elles rapprochent les sociétés et créent des solidarités, mais elles peuvent également accentuer les inégalités territoriales et les tensions sociales.

V – La fabrique de l’Européen : le vécu de l’adhésion, entre espoir de prospérité, reconnaissance et tensions géopolitiques (Emmanuelle Boulineau)

A – La Bulgarie et la Roumanie dans l’Union européenne

Dans les années précédant l’entrée dans l’Union, le soutien à l’intégration européenne était élevé : environ 73 % d’opinions favorables en Roumanie et 68 % en Bulgarie en 2003.

Cet enthousiasme reposait sur plusieurs attentes.

D’abord, l’adhésion était perçue comme une reconnaissance de l’appartenance de ces pays à l’espace européen. Ensuite, l’entrée dans l’Union faisait espérer une prospérité accompagnée d’une amélioration du niveau de vie et d’une modernisation des infrastructures. Enfin, elle devait offrir de nouvelles possibilités de mobilité, d’emploi et d’investissement.

B – Les bénéfices économiques de l’intégration

L’entrée dans l’Union européenne a favorisé l’arrivée d’investissements étrangers, notamment dans l’industrie automobile, les services et la grande distribution. Des opportunités économiques sont apparues (Renault en Roumanie). C’est ainsi que la Slovaquie est devenue un acteur majeur de l’industrie automobile.

Ces implantations ont bénéficié de plusieurs facteurs : une main-d’œuvre abondante, des travailleurs formés.

C – L’intégration énergétique et la réduction de la dépendance envers la Russie

La guerre en Ukraine a également accéléré les transformations énergétiques en Europe centrale et orientale.

Avant ces évolutions, plusieurs pays dépendaient fortement des approvisionnements russes, particulièrement en gaz. La nécessité de diversifier les sources d’approvisionnement, de développer les terminaux de gaz naturel liquéfié et de renforcer les infrastructures permettent dorénavant des échanges nord-sud. Les nouveaux réseaux doivent notamment faciliter l’acheminement du gaz provenant d’autres fournisseurs, y compris par voie maritime, et réduire la dépendance aux anciens axes d’approvisionnement orientés est-ouest.

La Bulgarie et la Roumanie occupent une position importante dans ces recompositions. Leur situation géographique, à proximité de la mer Noire et des corridors reliant l’Europe à la Turquie, leur confère un rôle dans la diversification des approvisionnements.

VI – De l’Europe institutionnelle à l’Europe vécue : renouveler l’enseignement de l’Union européenne

A – Rendre visible l’action européenne dans les territoires (Michel Foucher)

L’Union européenne est souvent perçue comme une entité lointaine, associée à Bruxelles, aux institutions et aux négociations entre gouvernements. Cette représentation masque l’importance de ses interventions concrètes dans les territoires.

Pourtant les fonds européens sont gérés par les conseils régionaux. Ils contribuent à financer des projets locaux dans de nombreux domaines : transition énergétique, formation professionnelle, mobilité, aménagement, développement économique et protection de l’environnement.

B – Faire travailler les élèves sur « l’Europe à ma porte » (Emmanuelle Boulineau)

Il est proposé de développer des exercices de géographie fondés sur l’observation des projets européens à l’échelle locale.

L’objectif serait de demander aux élèves d’identifier les réalisations proches de chez eux qui ont bénéficié d’un soutien européen, puis d’en étudier les objectifs, les financements et les effets sur le territoire.

Une telle démarche permettrait notamment de :

  • repérer les projets soutenus par l’Union dans une ville ou une région ;

  • comprendre les mécanismes de la politique de cohésion ;

  • étudier la manière dont les financements européens participent à la transformation des territoires ;

  • mettre en relation les politiques européennes et les expériences concrètes des habitants.

Cette approche pourrait s’appuyer sur les bases de données de la plateforme Kohésio. Elle permettrait de partir du territoire connu des élèves pour élargir progressivement leur compréhension de l’Union.

Les jumelages entre villes européennes et les symboles communs, comme les billets en euros peuvent servir de points d’entrée pour montrer que l’intégration européenne se manifeste dans les pratiques quotidiennes.

C – Clarifier les mots de l’Union européenne (Sylvain Kahn)

Le vocabulaire utilisé pour décrire l’Union européenne est souvent mal compris.

En France, l’Union européenne est fréquemment présentée comme un objet « exotique », presque étranger.

Le Conseil de l’Union européenne est souvent confondu avec le Conseil de l’Europe ou le Conseil européen.

Le Conseil européen réunit les chefs d’État ou de gouvernement des 27 États membres et fixe les grandes orientations politiques de l’Union. Il ne doit pas être confondu avec le Conseil de l’Union européenne (ministres), qui intervient dans le processus législatif avec le Parlement européen.

La difficulté à comprendre l’Union est également liée à la place particulière de la souveraineté dans l’histoire politique française. La tradition républicaine française insiste sur l’unité et l’indivisibilité de la souveraineté, tandis que l’Union européenne repose sur des formes de mise en commun et d’exercice partagé de certaines compétences.

L’enjeu pédagogique consiste donc à expliquer comment les États membres conservent leur existence politique tout en participant à des institutions communes.